Situazione dopo la sentenza n.250/2017 | STUDIO LEGALE CORONAS

RIVALUTAZIONE AUTOMATICA DELLE PENSIONI 2012-2013:

PUNTO DI SITUAZIONE A SEGUITO DELLA SENTENZA N.250/2017

Come noto, con l’art.24, comma 25, del decreto-legge n.201/2011, convertito con modificazioni dalla legge n.214/2011, il Governo aveva statuito che, “in considerazione della contingente situazione finanziaria”, la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici sarebbe stata riconosciuta ed applicata, per gli anni 2012 e 2013, “esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS” (pari ad €.1.405,05 lordi nel 2012 e ad €.1.443,00 lordi nel 2013).

Ritenendo che il blocco della rivalutazione automatica nel biennio 2012-2013 per le pensioni superiori a tre volte il trattamento minimo INPS fosse immotivatamente ed irragionevolmente lesivo del principio di proporzionalità fra pensione e retribuzione percepita durante l’attività lavorativa ed impedisse la conservazione nel tempo del valore della pensione, compromettendone l’adeguatezza, la Corte dei conti dell’Emilia Romagna e quella della Liguria ed il Tribunale di Palermo sollevavano questione di legittimità costituzionale della disciplina di blocco, per violazione degli artt.2, 3, 36, comma 1, e 38, comma 2, Cost. nonché agli artt.53 e 117 della Costituzione.

Sulla questione la Consulta decideva con la sentenza 30.04.2015, n.70, nella quale:

riaffermata la natura di retribuzione differita propria del trattamento di pensione e la cogenza per il legislatore del principio della sua proporzionalità alla quantità e alla qualità del lavoro prestato (art.36, comma 1, Cost.) e della sua adeguatezza (art.38, comma 2, Cost.), da garantire non solo al momento del collocamento a riposo, ma nel tempo, “in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta”;
ricostruita l’evoluzione del meccanismo della perequazione automatica, individuato come “strumento di natura tecnica, volto a garantire nel tempo il rispetto del criterio di adeguatezza di cui all’art.38, secondo comma, Cost”, e che “si presta contestualmente a innervare il principio di sufficienza della retribuzione di cui all’art.36 Cost.”;
ribadito che “il criterio di ragionevolezza, così come delineato dalla giurisprudenza in relazione ai principi contenuti negli artt.36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost., circoscrive la discrezionalità del legislatore e vincola le sue scelte all’adozione di soluzioni coerenti con i parametri costituzionali”;
evidenziato che “la norma oggetto di censura si discosta in modo significativo dalla regolamentazione precedente” e “dalla legislazione ad essa successiva”, in quanto “non solo la sospensione ha una durata biennale”, ma “incide anche sui trattamenti pensionistici di importo meno elevato”;
rammentato che, “per le modalità con cui opera il meccanismo della perequazione, ogni eventuale perdita del potere di acquisto del trattamento, anche se limitata a periodi brevi, è, per sua natura, definitiva” – in quanto “le successive rivalutazioni saranno … calcolate non sul valore reale originario, bensì sull’ultimo importo nominale, che dal mancato adeguamento è già stato intaccato” – e che “la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità …, perché le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta”;
rilevato che la norma denunciata, “se vagliata sotto i profili della proporzionalità e adeguatezza del trattamento pensionistico, induce a ritenere che siano stati valicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità, con conseguente pregiudizio per il potere di acquisto del trattamento stesso e con <irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria attività>”;
rilevato che la disciplina censurata “si limita a richiamare genericamente la “contingente situazione finanziaria”, senza che emerga dal disegno complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui diritti oggetto di bilanciamento, nei cui confronti si effettuano interventi così fortemente incisivi”;
ritenuto, pertanto, che “l’interesse dei pensionati, in particolar modo di quelli titolari di trattamenti previdenziali modesti, … alla conservazione del potere di acquisto delle somme percepite … risulta irragionevolmente sacrificato nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio”;
ritenuto, altresì, che “risultano, dunque, intaccati i diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale, fondati su inequivocabili parametri costituzionali: la proporzionalità del trattamento di quiescenza, inteso quale retribuzione differita (art.36, primo comma Cost.) e l’adeguatezza (art.38, secondo comma, Cost.). Quest’ultimo da intendersi quale espressione certa, anche se non esplicita, del principio di solidarietà di cui all’art.2 Cost e al contempo attuazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art.3, secondo comma, Cost.”;

dichiarava l’illegittimità costituzionale del comma 25 dell’art.24 del decreto-legge n.201/2011, per violazione degli artt.3, 36, comma 1, e 38, comma 2, della Costituzione, nella parte in cui prevedeva che, “in considerazione della contingente situazione finanziaria”, la rivalutazione automatica delle pensioni per il 2012-2013 sarebbe spettata “esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS”.

Avendo un carattere puramente demolitorio, la sentenza n.70/2015 non richiedeva alcun intervento del Parlamento o del Governo. La pronuncia, infatti, non creava un vuoto normativo che il legislatore fosse chiamato a colmare, bensì determinava semplicemente la reviviscenza e l’immediata applicabilità della disciplina previgente a quella dichiarata incostituzionale, e cioè: 90% della rivalutazione per le fasce di importo da tre a cinque volte il minimo INPS; 75% della rivalutazione per i trattamenti eccedenti il quintuplo del minimo INPS.

In ogni caso, seppure il legislatore conservava la facoltà di rideterminare la misura della perequazione automatica spettante per 2012-2013, gli era però senz’altro precluso di farlo ignorando o aggirando la pronuncia n.70/2015.

Sull’insussistente presupposto della “straordinaria necessità e urgenza” di “dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte Costituzionale n.70 del 2015”, il Governo ha tuttavia adottato il decreto-legge 21.05.2015, n.65, convertito in legge 17.07.2015, n.109, con il quale:

ha escluso i trattamenti pensionistici superiori a sei volte il trattamento minimo INPS dalla rivalutazione automatica per gli anni 2012 e 2013 dei;
ha fissato la rivalutazione automatica per il 2012-2013 dei trattamenti pensionistici di importo compreso tra tre e sei volte il minimo INPS: nella misura del 40%, per le pensioni da tre a quattro volte il minimo INPS; nella misura del 20%, per le pensioni da quattro a cinque volte il minimo INPS; nella misura del 10%, per le pensioni da cinque a sei volte il minimo INPS;
ha stabilito che la rivalutazione automatica per 2012 – 2013, calcolata come sopra, avrebbe avuto effetto e si sarebbe applicata: nella misura del 20%, per gli anni 2014 e 2015; nella misura del 50%, a decorrere dall’anno 2016.

A fronte di ciò, nuovamente la Corte dei conti dell’Emilia Romagna, nonché svariati Tribunali del Lavoro del Paese hanno sollevato questione di legittimità costituzionale della nuova disciplina, per violazione del giudicato costituzionale e del principio di legittimo affidamento (artt.136 e 117, comma 1, Cost.), nonché del principio di ragionevolezza e di quelli di adeguatezza e proporzionalità del trattamento di pensione (artt.3, 36, comma 1, e 38, comma 2, Cost.) e del principio dell’universalità dell’imposizione a parità di capacità contributiva, con conseguente lesione del principio di eguaglianza (artt.2, 3, 23 e 53 Cost.).

S’è ritenuto, infatti, che proprio quei “principi enunciati nella sentenza della Corte Costituzionale n.70 del 2015”, ai quali il Governo ha dichiarato di voler dare attuazione, siano stati manifestamente violati o, quanto meno, elusi, dato che:

si esclude di nuovo, totalmente e con effetti non limitati al biennio 2012-2013, ma proiettati nel futuro, la rivalutazione per le pensioni superiori a sei volte il minimo INPS, pur avendo la sentenza n.70/2015 chiaramente affermato che “la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità”, di fronte alle quali anche “le pensioni … di maggiore consistenza … potrebbero non esser sufficientemente difese”;
si ripristina in forma minima e, quindi, apparente il meccanismo perequativo per i trattamenti pensionistici di importo da tre a sei volte il minimo INPS;
si giustifica la nuova disciplina ancora una volta con riferimento ad imprecisati “obiettivi di finanza pubblica”, “senza che emerga dal disegno complessivo la necessaria prevalenza delle esigenze finanziarie sui diritti oggetto di bilanciamento”, come ritenuto necessario dalla sentenza n.70/2015 quando si prevedano “interventi così fortemente incisivi”.

Tenuta udienza il 24 ottobre, la Corte Costituzionale, già all’indomani, ha reso noto, con un comunicato stampa, di aver “respinto le censure di incostituzionalità del decreto-legge n.65 del 2015 in tema di perequazione delle pensioni, che ha inteso <dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015>”, e di essere pervenuta a questa decisione in quanto “ha ritenuto che – diversamente dalle disposizioni del “Salva Italia” annullate nel 2015 con tale sentenza – la nuova e temporanea disciplina prevista dal decreto-legge n.65 del 2015 realizzi un bilanciamento non irragionevole tra i diritti dei pensionati e le esigenze della finanza pubblica”.

Il 1° dicembre, è stata quindi depositata la sentenza n.250/2017, nella quale, muovendo dal presupposto – a ben vedere, non individuabile nella sentenza n.70/2015 – di aver demandato al legislatore l’adozione di una nuova disciplina della perequazione spettante per gli anni 2012-2013, la Consulta opera una netta revisione dei principi espressi due anni prima e respinge, come preannunziato, le questioni sottopostele, in quanto:

la censura di violazione del giudicato costituzionale di cui alla sentenza n.70/2015 non sarebbe fondata, posto che: “nell’intento dichiarato di dare attuazione alla sentenza di questa Corte n.70 del 2015, il legislatore ha operato un nuovo bilanciamento dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti nella materia. L’art.1, comma 1, numero 1), del d.l. n.65 del 2015 ha, infatti, introdotto una nuova disciplina della perequazione automatica dei trattamenti pensionistici relativa agli anni 2012 e 2013, diversa da quella dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n.70 del 2015 … Non vi è dunque una «mera riproduzione» … della normativa dichiarata incostituzionale, né la realizzazione, «anche se indirettamente, [di] esiti corrispondenti»”; inoltre, in coerenza con il suddetto intento, “la nuova disciplina … non poteva nel caso in questione che produrre effetti retroattivi”;
la censura di violazione del principio di legittimo affidamento non sarebbe fondata, perché: “un affidamento nell’applicazione della disciplina immediatamente risultante dalla sentenza n.70 del 2015” era da escludere, posto che “quest’ultima rendeva prevedibile un intervento del legislatore che, nell’esercizio della sua discrezionalità, disciplinasse nuovamente la perequazione relativa agli anni 2012 e 2013 sulla base di un bilanciamento di tutti gli interessi costituzionali coinvolti, in particolare di quelli della finanza pubblica. Né un affidamento avrebbe potuto determinarsi, data l’immediatezza dell’intervento operato dal legislatore”;
la censura di violazione del principio dell’universalità dell’imposizione a parità di capacità contributiva, con conseguente lesione del principio di eguaglianza non sarebbe fondata, posto che, “con le sentenze n.173 del 2016 e n.70 del 2015, questa Corte ha già escluso che le misure di blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici abbiano natura tributaria”, le argomentazioni addotte dai Giudici rimettenti “non sono … tali da indurre questa Corte a modificare l’orientamento espresso … Deve quindi essere ribadita la natura non tributaria delle misure di blocco della perequazione e, in particolare, di quelle previste dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, con la conseguente non fondatezza della questione sollevata, che tale natura, viceversa, presuppone”
la censura di violazione del principio di ragionevolezza non sarebbe fondata, posto che: il decreto-legge n.65/2015 è stato adottato al dichiarato fine di “dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza della Corte costituzionale n. 70 del 2015, nel rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio e degli obiettivi di finanza pubblica, assicurando la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, e quindi, “diversamente dalla disciplina oggetto della sentenza n.70 del 2015”, dal decreto-legge n.65/2015 “emergono con evidenza le esigenze finanziarie di cui il legislatore ha tenuto conto nell’esercizio della sua discrezionalità”;
le censure di violazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità del trattamento di pensione non sarebbero fondate, perché: “l’osservanza di tali principi trova conferma nella scelta non irragionevole di riconoscere la perequazione in misure percentuali decrescenti all’aumentare dell’importo complessivo del trattamento pensionistico, sino a escluderla per i trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS. Il legislatore ha dunque destinato le limitate risorse finanziarie disponibili in via prioritaria alle categorie di pensionati con i trattamenti pensionistici più bassi. … il blocco della perequazione stabilito per due anni dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, diversamente da quello (di pari durata) previsto dal previgente comma 25 del d.l. n. 201 del 2011, non incide su trattamenti previdenziali «modesti» … ma soltanto su trattamenti pensionistici di importo medio -alto, quali sono da considerare quelli di importo complessivo superiore a sei volte il trattamento minimo INPS … Tali trattamenti, proprio per la loro maggiore entità, presentano margini di resistenza all’erosione del potere d’acquisto causata dall’inflazione … Si deve dunque escludere che il blocco della rivalutazione automatica dei trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS, previsto, per gli anni 2012 e 2013, dai denunciati commi 25, lettera e), e 25-bis, possa pregiudicare l’adeguatezza degli stessi, considerati nel loro complesso, a soddisfare le esigenze di vita”.

Per quanto la sentenza n.245/2017 si profonda nel sostenere il contrario – sviluppando la relativa argomentazione a partire dal presupposto, privo di riscontro nel testo della sentenza n.70/2015, che al legislatore fosse stata demandata l’adozione di una nuova disciplina della perequazione spettante per gli anni 2012-2013 –, è un dato di fatto che il decreto-legge n.65/2015, vanificando gli effetti della precedente decisione della Corte Costituzionale, abbia determinato la lesione del legittimo affidamento insorto a seguito di essa nei cittadini pensionati interessati.

Nel contempo, la nuova disciplina dettata dal legislatore, privando nuovamente del tutto o riconoscendo soltanto in minima parte la rivalutazione automatica spettante a seguito della sentenza n.70/2015, ha cancellato o drasticamente ridotto il “diritto di credito” scaturente da una decisione avente carattere di effettività, di pienezza e di definitività della tutela.

Questo Studio legale ritiene che la lesiva situazione, venuta a consolidarsi in ambito nazionale a seguito della pronuncia della sentenza n.250/2017, sia meritevole di essere portata all’esame della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, al fine di tentare di ottenere da questo Giudice sovranazionale una riparazione al pregiudizio subito dai pensionati interessati a causa della privazione, in tutto o in parte, della perequazione loro spettante per il 2012-2013.

Conseguentemente, questo Studio legale ha dato avvio alle attività organizzative per la proposizione di un ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, a vantaggio di coloro dai quali aveva già ricevuto mandato ad agire di fronte alla competente Autorità giudiziaria nazionale.

Studio Legale Coronas

Nota di aggiornamento: per la situazione a seguito della decisione “Aielli ed altri contro Italia“, resa dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo il 10/19.07.2018, si veda al seguente link